Korupcia v mestách a obciach: kontrola zlyháva, politikom sa do reformy nechce

Hlavní kontrolóri samospráv nie sú dostatočne nezávislí. Špekulantom nahrávajú aj legislatívne diery.

Hlavný kontrolór Vrútok pred desiatimi rokmi upozornil vedenie mesta na viacero problémov. Namiesto toho, aby ich primátor a zastupiteľstvo začali riešiť, dostal kontrolór výpoveď. Okresná prokuratúra proti tomu podala protest. Upozornila, že mesto čiastočne vyčítalo kontrolórovi kroky, ktoré bol povinný z titulu svojej funkcie robiť. Mesto protestu nevyhovelo a vec šla na súd.

Po šiestich rokoch dal za pravdu kontrolórovi definitívne aj Najvyšší súd. V súčasnosti opäť pôsobí ako hlavný kontrolór. Nejde pritom o ojedinelý prípad na Slovensku. A problém s nedostatočnou nezávislosťou kontrolórov nie je zďaleka jediným slabým miestom pri dozore nad samosprávami.

Téme sa Nadácia začala venovať, pretože na samosprávy jej chodí najviac podnetov. Navyše, aj pozornosť verejnosti sa sústredí na túto oblasť najbližšie týždne. Vôbec prvé spojené voľby do samospráv budú 29. októbra.

Zistenia na základe analýzy viacerých prípadov z rôznych kútov Slovenska nie sú vôbec lichotivé. Kontrola samospráv zlyháva. A konštatuje to nielen Nadácia, ale dlhodobo na to upozorňuje aj Združenie miest a obcí Slovenska (ZMOS) či Najvyšší kontrolný úrad (NKÚ).

Polikliniky, školy aj nájomné byty

Na Slovensku je takmer 2 900 obcí, z nich vyše 90 percent má menej ako 3 000 obyvateľov. Napriek tomu, že obce, mestá a kraje ovplyvňujú náš “najbližší” bežný život ako je mestská a prímestská doprava, polikliniky či základné a stredné školy, záujem o voľby starostov, primátorov a županov je dlhodobo nižší ako napríklad voľba poslancov Národnej rady či prezidenta.

Obce, mestá a kraje spravujú niekoľkomiliardové majetky a rozhodujú o stámiliónových výdavkoch zo samosprávnych rozpočtov či európskych fondov.

Je pritom zjavné, že často v efektívnom manažovaní verejných prostriedkov zlyhávajú. Z veľkej časti za to môže nedostatočná legislatíva pre vnútornú kontrolu a prakticky neexistujúca vonkajšia kontrola.

Napríklad nedostatočne zadefinované sú možnosti, kedy sa dá využiť predaj alebo prenájom nehnuteľností formou takzvaného osobitného zreteľa. Ide o menej transparentné prevody verejného majetku.

Pri takomto predaji nemusia byť splnené “súťažné ani trhové podmienky”. Inými slovami, majetok môže samospráva vtedy predať aj pod trhovú cenu. Alebo vopred vybranému záujemcovi bez toho, aby mali šancu sa o nehnuteľnosti uchádzať iní.

Zákon túto formu prevodu alebo prenájmu ponúka pre “špecifické podmienky”, keď je napríklad potrebné pre mimoriadnu situáciu prevod majetku urýchliť. Zároveň ale legislatíva nedefinuje, čo mimoriadne situácie sú.

Najvyšší kontrolný úrad vlani upozornil, že za posledných päť rokov takto obce a mestá realizovali až dve tretiny predajov a prenájmov komunálneho majetku.

„Samosprávy sa príliš ľahkovážne a nevýhodne zbavujú svojho majetku, neuvažujú, či ho nebudú potrebovať do budúcnosti a nesnažia sa predať či prenajať nehnuteľnosti čo najvýhodnejšie,” upozornil úrad.

Legislatívne medzery ponúkajú špekulovanie aj s obecnými nehnuteľnosťami, ktoré si samosprávy nechávajú. Pri dostatočnej podpore v zastupiteľstve si vie starosta alebo primátor pretlačiť prakticky čokoľvek.

Kontrolóri sú nezávislí len po zastupiteľstvo

Kto by mal obce v prvom rade kontrolovať, sú obecní a mestskí hlavní kontrolóri. Zákon do ich rúk dáva kontrolu “zákonnosti, účinnosti, hospodárnosti a efektívnosti pri hospodárení a nakladaní s majetkom a majetkovými právami obce, ako aj s majetkom, ktorý obec užíva”.

Medzi ich úlohy patrí napríklad kontrola vybavovania sťažností a petícií od občanov. Pretože je zákonným právom každého občana obce obracať sa so svojimi podnetmi a sťažnosťami na orgány obce.

Zdalo by sa, že kontrolóri môžu samosprávu kontrolovať nezávisle. Nie je to ale pravda. Najmä preto, že hlavného kontrolóra volí a odvoláva obecné zastupiteľstvo. Zastupiteľstvu zároveň kontrolór predkladá každý polrok vopred plán svojej kontrolnej činnosti a je to opäť zastupiteľstvo, kto kontrolórovi schvaľuje odmenu. Tá môže byť do výšky najviac tretiny jeho platu. Neprehliadnuteľným faktom tiež je, že starosta či primátor ako štatutári samospráv sú de facto nadriadenými kontrolórom, respektíve ich zamestnávateľmi.

Podobne ako s kontrolórmi miest a obcí je to aj u samosprávnych krajov, teda žúp. Výsledkom je, že kontrolóri nie vždy majú čas a chuť na kontroly podnetov od občanov. Najmä ak by tým išli proti zámerom zastupiteľstva alebo samotného primátora.

Podľa ZMOS je pritom v záujme samotných samospráv, aby hlavní kontrolóri fungovali čo najlepšie. Možno to znie na prvé počutie neúprimne. Ale ZMOS ponúka racionálne vysvetlenie: kontrolór má dohliadať aj nad zákonnosťou postupu orgánov. Fundovaný kontrolór tak včasným varovaním môže zabrániť nielen pokute pre obec, mesto či kraj, ale aj napríklad trestnému stíhaniu ich zástupcov.

Ilustruje to aj príklad obce Kunerad blízko Žiliny.

Kontrolórku nepočúvajú

Pokutu 30-tisíc eur dostala obec Kunerad od Úradu pre verejné obstarávanie (ÚVO) v súvislosti s výstavbou nájomných bytov. Starostkou obce je Monika Kavecká, ktorá je zároveň poslankyňou Národnej rady za stranu OĽaNO.

Úrad starostke vytkol, že v čase, keď bola podpredsedníčkou súkromného urbáru, tento prenajal pozemok konkrétnej firme. Následne obec vypísala súťaž na výstavbu nájomných bytov, pričom v súťažných podmienkach uviedla konkrétne pozemky, na ktorých mali stáť. Išlo presne o plochu, ktorú predtým urbár prenajal konkrétnej firme. Samotná starostka čelí obvineniu z machinácií pri verejnom obstarávaní.

Obci sa pritom nedarí úspešne získať úver od štátneho fondu na vyplatenie už postavených bytov. Ich ďalší osud tak nie je ani po troch rokoch jasný. V marci obec Nadácii cez infoodpoveď reagovala, že “pokiaľ sa kúpa (obecných) bytov zrealizuje, tak prostredníctvom Štátneho fondu rozvoja bývania a ministerstva dopravy”.

Na nezrovnalosti v žiadosti pre štátny fond pritom opakovane obec upozorňovala kontrolórka. “Zamestnankyne ani nevedia, že na niektoré veci treba robiť verejné obstarávanie,” upozornila napríklad v marci v každoročnej správe pred zastupiteľstvom kontrolórka.

Úvery zo štátneho fondu

Pochybenia municipalít pri stavbe nájomných bytov nie sú pritom vôbec ojedinelým problémom.

Poslanci Národnej rady dokonca pre množiace sa pokuty od ÚVO práve pre tieto pochybenia podporili takzvaný generálny pardón. Novelou zákona o verejnom obstarávaní by sa obciam udelené pokuty za porušenie zákona odpustili. Zmenu predložil poslanec Jozef Šimko (ĽSNS), ktorý je zároveň primátorom Rimavskej Soboty.

Novelu ale vetovala prezidentka Zuzana Čaputová a návrh je zaradený opäť na septembrovú schôdzu poslancov parlamentu.

Nájomné byty sa financujú hlavne cez úvery zo Štátneho fondu rozvoja bývania. Pôžičky od štátneho fondu pritom tvoria až polovicu zo všetkých úverov komunálu.

Plán kontrol je už schválený, je nám ľúto

Nadácia sa napríklad pri trenčianskej župe stretla so situáciou, keď oznamovateľ ohlásil možné nehospodárne využitie mestských služieb. Spolu s fotodokumentáciou sa obrátil na hlavného kontrolóra s podnetom, že v pracovnom čase pracovníci príspevkovej organizácie kraja Správa ciest TSK pracovali na súkromnom pozemku funkcionára tejto organizácie.

Vlani v apríli mu prišla reakcia od úradu župy. “Kontrolná činnosť útvaru hlavného kontrolóra je realizovaná na základe zastupiteľstvom schváleného plánu kontrolnej činnosti na príslušné obdobie,” uviedol úrad župy.

Doplnil tiež, že pri plánovaní kontrol sa vychádza z poznatkov z predošlých kontrol, závažnosti a tiež “dôležitou súčasťou plánovania” sú kapacity útvaru.

Nadácia sa na postup kontrolóra spýtala aj samotného trenčianskeho kraja, ktorej už niekoľko rokov šéfuje Jaroslav Baška. Ten zároveň pôsobí ako poslanec Národnej rady za Smer.

Samosprávny kraj uviedol, že postup kontrolóra je definovaný v odpovedi pre oznamovateľa. Župa zároveň spresnila, že kontrola v správe ciest nebola medzi plánovanými kontrolami minimálne do júna 2022.

215 obcí bez kontrolóra

Na vážne nedostatky v práci hlavných kontrolórov poukázal pred dvomi rokmi aj Najvyšší kontrolný úrad.

Podľa zistení z jeho kontrol viac ako dve tretiny zo všetkých miest a obcí na nemajú dostatočne zabezpečenú kontrolu svojho fungovania. Dokonca 215 obcí nemalo v danom čase zvoleného kontrolóra vôbec.

Veľkým problémom je, že kontrolór môže fungovať hneď pre viac obcí. Niektorí kontrolóri si túto možnosť vyložili po svojom a napríklad v Prešovskom kraji sa našiel “rekordér”, ktorý mal preverovať hospodárnosť a zákonnosť až v 28 obciach súčasne.

“Úväzky jedného kontrolóra na viacerých obciach tak môžu dosahovať súhrnne aj 150 či 200%, čo znamená, že takýto hlavný kontrolór by mal stráviť kontrolnou činnosťou 12 až 15 hodín každý pracovný deň,” vyčíslil NKÚ.

Nejde pritom o ojedinelú správu a zistenia tohto úradu voči nedostatkom hlavných kontrolórov. NKÚ počas takmer 15 rokov kontrol miestnej samosprávy identifikoval viaceré nedostatky, často aj opakované, pri činnosti hlavných kontrolórov.

Ako riešenie odporúča “komplexnú reformu samosprávy, ktorá zabezpečí efektivitu vnútornej kontroly v mestách a obciach”. A to buď cez aktuálny zákon o obecnom zriadení, ktorý upravuje aj činnosť kontrolórov. Alebo úplne nový komplexný zákon osobitne pre túto profesiu.

Pretože napríklad súčasná legislatíva pri hlavnom kontrolórovi obce či mesta je “spokojná” už s maturitou, pri kraji sa žiada minimálne bakalársky titul ekonomického, právnického alebo technického smeru.

Dozor prokurátora

V prípade podozrenia z nezákonného konania vedenia obce môže zasiahnuť aj príslušná okresná prokuratúra. Dohľad zo strany prokurátorov má ale opäť niekoľko slabších miest.

Prvým je nepochybne aspekt škody. Zatiaľ čo kontrolór môže obec na prípadné problémy upozorniť aj vopred, teda ešte predtým, ako k nejakej škode dôjde, prokurátor rieši až prípadné nezákonné následky. Keď už nezákonnosťou nejaká škoda vznikla.

Tiež rozhodovanie samotných prokurátorov nejaký čas trvá a v neposlednom rade je tu nejednotná rozhodovacia prax.

Nadácia sa napríklad opakovane na prokurátorov obrátila pri výberových konaniach na riaditeľov škôl. Podľa zákona o výkone práce vo verejnom záujme, ak riaditeľ školy skončí vo funkcii, “voľné miesto vedúceho zamestnanca možno obsadiť bez výberového konania len do vymenovania po úspešnom vykonaní výberového konania, a to najdlhšie na šesť mesiacov.“

Polročná lehota je podľa stanoviska ministerstva školstva stanovená ako určité prechodné obdobie, počas ktorého by malo byť zrealizované výberové konanie a voľné miesto vedúceho zamestnanca riadne obsadené.

Na Základnej umeleckej škole v Humennom bývalá primátorka tento výklad legislatívy nerešpektovala. Opakovane využívala inštitút poverenia riadením školy bez toho, aby vôbec vyhlásila výberové konanie.

Keď Nadácia na problém upozornila cez Generálnu prokuratúru, podnetom sa zaoberala humenská prokuratúra. Tam podnet odložili s odvolaním sa na nejednoznačnosť legislatívy, ktorá exaktne neupravuje, koľkokrát najviac za sebou môže zriaďovateľ poveriť výkonom funkcie riaditeľa.

Vyššia Krajská prokuratúra v Prešove sa ale s týmto záverom nestotožnila a argumentovala, že zákon limituje poverovanie len do výberového konania a spomína lehotu 6 mesiacov.

Na tento “opačný právny názor” oboch spomínaných prokuratúr sa odvolala v odpovedi pre Nadáciu aj napríklad trenčianska župa. Tamojší “dočasný” šéf úradu kraja bol totiž poverený riadením vyše štyroch rokov.

Župa jeho dlhoročné poverenie vysvetlila tým, že rovnaký človek zastáva aj post vedúceho kancelárie predsedu samosprávneho kraja. Do tejto pozície bol vybraný na základe výberového konania. “Úrad TSK tak šetrí platové prostriedky na jedného vedúceho zamestnanca.”

Chýba bodka vo vyšetrovaní

Často ale ani podnety a oznámenia na políciu problém neriešia. Napríklad Najvyšší kontrolný úrad vo svojej vlaňajšej správe o zadlženosti samospráv osobitne vypichol prípad obce Dolná Lehota blízko Brezna. Vyše 800-tisíc eur z podielových daní, ktoré štát poslal obci na jej chod, sa štyri roky pripisovali na účet súkromnej firmy, nie obce.

Ako spresnila Petra Kováčiková z krajskej polície v Banskej Bystrici, podnety “poukazovali na podozrenie zo zneužitia právomoci verejného činiteľa, porušenia povinností pri správe cudzieho a iných trestných činov, ktorých sa mal dopustiť páchateľ konajúci za obec”.

Všetky oznámenia okresná polícia ukončila ale odmietnutím, respektíve zastavením trestného stíhania. A napriek sťažnostiam oznamovateľov sa rozhodnutí polície zastala takmer vždy aj okresná prokuratúra.

V jednom prípade vlani sa na políciu ale obrátila samotná prokuratúra. No aj toto podanie polícia odmietla.

V inom prípade, ktorý nedávno riešila Nadácia a súvisel s neštandardne ústretovým postupom obce k stavbe na pozemkoch, kde sa stavať vôbec nemalo, zas nitrianska okresná prokuratúra pochybenia aj potvrdila. No aj tu šla koncovka do stratena.

Prípad sa týka povolení od obce Nitrianske hrnčiarovce pre vilu, ktorá je niekoľkokrát prepojená na vplyvného a dnes stíhaného podnikateľa Norberta Bödöra.

Prokuratúra skonštatovala, že obec pri rozhodnutí o stavbe postupovala tak, že vznikli „skutočnosti, ktoré odôvodňovali prijatie prokurátorského opatrenia“. Opatrenie prijíma prokurátor, ak zistí nezákonný postup samosprávy.

A aký bol výsledok? Prokuratúra reagovala nakoniec upozornením. To mala obec vybaviť do 30 dní s tým, že prijme zmeny, aby sa chyby už neopakovali a upozornenie mala obec prejednať s príslušnými zamestnancami.

Prokurátorka zároveň odstúpila trestnému úseku „poznatok“, či niekto z obce nespáchal trestný čin.

Nadácia sa opakovane pokúšala okresnej prokuratúry pýtať, ako s “poznatkom” naložili. No bez odpovede.

Nadácia pripravuje od októbra sériu rozhovorov v krajských mestách s kandidátmi na primátorov. Chce na nich získať odpoveď aj na otázku, ako zlepšiť kontrolu obcí. Po voľbách do samospráv bude tiež hľadať možnosti, ako legislatívne kontrolu municipalít čo najviac zefektívniť.